1-Teoría de la organización para la administración pública (Harmo y Mayer)
El contexto decisorio de la
administración pública
La teoría de las organizaciones, explica cómo y por qué los
individuos actúan como lo hacen en los medios organizacionales. Los
administradores públicos son los que tiene la responsabilidad de realizar
tareas del gobierno y se enfrentan a decisiones que afectan la vida de las
personas, que se toman en nombre del pueblo (en nombre de la sociedad que
delega en forma legal) y emplean recursos públicos. Estos administradores toman
sus decisiones en base a leyes, normas y tradiciones públicas.
Problemas dóciles y problemas perversos
Según Rittel y Weber, el término perverso hace referencia a
maligno, tramposo o agresivo. Los problemas perversos carecen de una solución
definitiva, y por lo tanto carecen de un criterio uniforme para decidir cuándo
se ha encontrado una solución. Por ejemplo, el problema del desempleo: el
concepto tiene varias definiciones de lo que significa dependiendo si se toman
los trabajadores de tiempo parcial, o si sólo se cuentan los jefes de familias
o no. Si el problema de desempleo es que
trae penurias a las familias, entonces es solo necesario dar empleo a todos los
jefes de las familias, en cambio si definido por la privación económica de cada
persona y el bienestar psicológico de cada individuo, entonces hay que dar
empleo a todos los que pueden y quieran trabajar. Además, se entiende que la
solución misma de los problemas perversos está sujeta a volverse parte del
problema; ejemplo: un programa de capacitación prepara trabajadores
calificados, cada uno de los cuales reemplaza a dos empleados menos
especializados. El administrador público es responsable de las consecuencias
sociales de las “soluciones”. Esta
noción de problema perverso nos sirve como recordatorio metafórico para
comprender nuestras limitaciones que tenemos para comprender el mundo social.
Según Rittel y Weber, los problemas dóciles se solucionan
porque son fáciles de definirlos y separarlos de otros problemas y sus entornos.
Generalmente sus soluciones son de carácter técnicos, como la llegada del
hombre a la luna o construir un puente para que el tráfico pueda moverse de un
sitio a otro.
Los problemas perversos abarcan una amplia gama de áreas
organizacionales, políticas, y personales. Recursos conceptuales:
Una FUNCION es el
conjunto de expectativas que acompañan una relación organizacional particular.
Asumir una función significa adentrarse en una relación que ya tiene definidos
mucho de sus términos. Por ejemplo, un administrador público en funciones de
director tiene tareas específicas que lo vinculan con sus subordinados como
contratar, despedir, y supervisar.
Las organizaciones modernas se ajustan a un precepto
normativo, el de RACIONALIDAD INSTRUMENTAL. Este precepto esta en el centro de
la administración pública y de casi toda teoría de las organizaciones.
Fundamentos de la teoría de las
organizaciones y la administración pública
Weber, Taylor y Barnard
consideran a la racionalidad como una atributo sine qua non. La
administración burocratica significa fundamentalmente dominación a través del
conocimiento. Este es el rasgo que la hace racional. Por un lado, consiste en un conocimiento técnico que le
asigna una posición de poder. Por otro, estas organizaciones hacen uso del
mismo para aumentar su influjo, que surge de la experiencia del servicio.
Burocracia
Weber consideraba a la burocracia como la forma de
organización y administración en la que el poder se encunetra en manos de funcionarios
con las capacidades técnicas indispensables. La organización funciona según
principios jerarquicos, en los que hay líneas muy claras de superioridad y
subordinación. El puesto de arriba supervisa al de abajo, pero hay una división
de responsabilidad, de tal manera que la oficina superior no se hace cargo del
trabajo de la inferior. Uno le debe lealtad al cargo que ocupa, no a un
individuo o un jefe; en realidad, el puesto se ocupa no se posee. A cambio uno
recibe seguridad y un salarioi periódico.
La razón decisiva para el avance de la organización
burocratica siempre fue la superioridad técnica frente a cualquier otra forma
organizativa. “El aparato burocrático totalmente desarrollado es a otras
organizaciones lo que la máquina es a los modos no mecánicos de producción”.
Precisión, rapidez, claridad, conocimiento de archivos, continuidad,
discreción, subordinación.
Paradigma posburocrático o gerencialismo
Algunos dicen que la idea central es el servicio, el
cliente, o la calidad; pero se afirma que los conceptos de la práctica no se
organizan en jerárquicamente, con una idea maestra en lo alto.
El autor explica el concepto del nuevo paradigma como una
familia ampliada de ideas. Aunque los miembros de cada generación familiar, tal
vez no disfrutan de la misma posición, sus relaciones no son jerárquicas. Así
como hermanos y primos pueden demostrar que, individualmente y jerárquicamente,
son distintos de la generación de sus padres, así las autodefiniciones del
nuevo paradigma subrayan las divergencias con el paradigma burocrático.
Del interés publico, al resultado que aprecian los
ciudadanos: para estimular la investigación acerca del labor gubernamental que
guarda con los ciudadanos , el paradigma posburocrático sugiere que la frase
retórica “el interés público” quede en el pasado y se sustituya por” los
resultados que valoran los ciudadanos.
El propósito de las reformas burocráticas era permitir al gobierno
ponerse al servicio del interés público. Los reformadores decían que ponerse al
servicio al interés público, es ser honrado y eficiente. Por honrado se
entiende un gobierno limpio de particularismos y por eficiente un gobierno que
mejorara la infraestructura urbana , impartiera educación y promoviera la salud
pública.
De la eficiencia, a la calidad y el valor: la influyente idea de gobierno eficiente que
tenían los reformadores representaba un problema latente, ya que excluía el
concepto de producto. La palabra “eficiencia” se debe eliminar del léxico de la
administración pública, en su lugar los servidores públicos deben recurrir a
los conceptos de producto o servicio y
de calidad y valor( como contraparte de las organizaciones no
gubernamentales)
De la Administración, a la produción: la producción es una
alternativa a la idea de administración. Este testimonio provience de la ACT,
Administración de la Calidad Total que proporciona a los empleados métodos para
identificar y mejorar los procesos de producción, como el análisis de flujo de
procesos. Usando este método los empleados tienen una representación visual de
la organización, estando estos implicados en la toma de decisiones sin hacer
referencia alguna a sus límites jerárquicos.
Técnicas
presupuestarias
¿Qué son?
Son instrumentos que permiten una mejor
asignación y ejecución de recursos, facilitando el control y evaluación, por
contraposición al presupuesto tradicional e incremental.
Presupuesto base cero
Se revisa la razón de ser del organismo y
su dimensionamiento:
1-
Se replantea lo que se está
haciendo con el presupuesto actual
2-
Hay recortes selectivos. Ante
restricciones de recursos o un análisis de costo-beneficio negativo los
recortes afectan a actividades menos prioritarias.
3-
En la priorización mencionada,
se requiere la participación de los Jefes de los programas
Presupuesto por programas
Es una técnica mediante la cual se procura asignar recursos para
producir bienes y servicios destinados a satisfacer las necesidades de la
comunidad durante un período preestablecido. Facilita la ejecución, control y
evaluación presupuestaria, en términos físicos y financiero.
Los elementos básicos utilizados en la construcción teórica son los
insumos, productos, relación insumo-producto, tipos de productos
(independientes y conjuntos).
Insumos
Son los recursos humanos, materiales (bienes de consumo, maquinaria
y equipos), y servicios no personales (energía eléctrica, alquiler, viáticos) que
se requieren para el logro de un producto. En el presupuesto, se los denomina:
personal, bienes de consumo, bienes de uso y servicios no personales al
clasificarlos según el gasto. Los insumos se expresan en unidades físicas (tn,
m3, kw/h) y su valorización monetaria se obtiene multiplicando la cantidad
comprada por su precio.
En la formulación del presupuesto público es necesario distinguir
entre el gasto en insumos y el costo en insumos. El primero se refiere al valor
monetario de los insumos adquiridos durante un período presupuestario
independientemente de que sean utilizados total o parcialmente en la producción,
el segundo son los insumos (en términos físicos o monetarios) efectivamente
utilizados para la producción durante dicho período.
El concepto de gasto es el considerado para la preparación y
ejecución del presupuesto de la Administración Nacional y por lo tanto el
utilizado en la asignación del crédito presupuestario autorizado para gastar.
Es útil para definir el nivel presupuestario que es necesario otorgar para la adquisición de recursos reales.
Productos
Son los bienes o servicios que surgen como resultado,
cualitativamente diferente, de la combinación de los insumos que requieren sus
producciones.
Por ejemplo, el producto “vivienda” es diferente, cualitativamente,
de los insumos que se usaron para construirla.
Relación insumo-producto
Es la relación que se establece entre los diversos insumos,
combinados en el proceso de producción, en cantidades y calidades adecuadas y
precisas, con el respectivo producto.
El proceso de
combinar diversos recursos reales
(insumos) para la obtención de un producto se denomina proceso de
producción
Toda relación
insumo-producto implica una relación de calidad entre el insumo y el producto
resultante.
Cada relación
insumo-producto puede expresarse en coeficientes de insumo-producto. Ejemplo:
Unidad de medida del producto: ALUMNO, Unidad de medida del insumo: MAESTRO,
Coeficiente INSUMO.PRODUCTO: 1 MAESTRO/ 40 ALUMNOS
Tipos de productos:
Independientes y conjuntos
Si por el solo efecto de producir B se produce simultáneamente C, se
trata de productos conjuntos, es decir ambos resultan de un mismo proceso de
producción. Contrariamente, se está en presencia de productos independientes
que surgen de dos procesos de producción distintos
Relaciones de
Condicionamiento
Son relaciones TECNICAS entre productos. Los mecanismos de
coordinación garantizan que la calidad y cantidad de los productos
condicionantes sea la requerida por los condicionados. Esta relación puede ser
Unidireccional o Pluridireccional.
Tipos de productos: terminales e intermedios.
Terminales acabados: constituyen la razón de ser de la institución
Terminales en proceso: satisfacen demandas o necesidades externas a
la institución
Intermedios directos: satisfacen demandas internas a la institución
Intermedios indirectos: destinados a la elaboración de otros
productos.
Políticas y acciones del
sector público
Las políticas trascienden la
esfera interna de la Organización y no conforman relaciones de Insumo-Producto definidas.
Por ello, resulta imposible presupuestar políticas
Acciones:
De regulación: es una norma cuyo propósito es regular
comportamientos externos a la institución. Contribuye directamente al logro de
políticas y abarca solo parte del universo de la producción institucional. No
pueden enumerares de forma previa a la presupuestación y por eso no puede
presupuestarse por acciones de regulación.
Presupuestarias: sirve de base para definir las categorías presupuestarias ,tiene
dos elementos
Acción operacional: es un
microproceso de producción que culmina en un producto menor e indivisible,
implica una relación de insumo-producto, pero no tiene la envergadura para
requerir la asignación formal de recursos en el presupuesto.
Centro de Gestión o Unidad Ejecutora: es un centro administrativo de
programación, asignación formal y utilización de recursos productivos para una
producción determinada. Existe el CG Diversificado (donde se generan bienes o
servicios diversos) y CG Especializado (proceso productivo único donde se
obtiene un solo producto terminal o intermedio)
Categorías programáticas
Programa, subprograma,
proyecto, actividad, obra
Programa: categoría programática de mayor nivel, expresa la
contribución al logro de los objetivos de la política pública. Su producción es
terminal
Subprograma: Se utiliza
cuando la producción terminal de un programa admite degregaciones que también
so producciones terminales. Su producción terminal es parcial. El CG debe ser
divisible en CG menores.
Proyecto: Es la unidad de
producción mínima autosuficiente a crear o modernizar la oferta de bienes o
servicios. El producto presupuestario es
un bien de capital. El proceso puede ser ejecutado directa o
indirectamente por un CG. No toda inversión real constituye un proyecto. Está
conformado por actividades y obras.
Actividades: Su producción es intermedia, es una acción
presupuestaria de mínimo nivel y según sus relaciones de condicionamiento
pueden ser, centrales, específicas o comunes.
Obra: Actúa dentro del
proyecto como producción intermedia. Es la categoría de menor nivel y
contribuye al logro del propósito del proyecto.
Cultura organizacional (Schein)
El estudio de la cultura organizativa de
una empresa apunta a ver cómo un determinado grupo humano trabajando se adapta
y cuáles son las áreas de cambio posibles, qué pasará si cambio y cómo puedo
hacer para reforzar la identidad organizacional y hacerla más adaptativa. Y si
no puedo qué es lo que puedo aprovechar.
Las culturas empresariales son creadas por
líderes y una de las funciones más decisivas del liderazgo pueden ser la
creación, conducción y la destrucción de la cultura. Las cultura y el liderazgo
son dos caras de la misma moneda.
El concepto de la cultura empresarial es
apropiado para lograr la comprensión de los hechos misteriosos y aparentemente
irracionales que se dan en los sistemas humanos.
Cultura: es un modelo de presunciones
básicas (inventadas, descubiertas o desarrolladas por un grupo dado al ir
enfrentando sus problemas de adaptación) que influyeron de gran manera como
para ser consideradas válidas y en consecuencia ser enseñada a los nuevos
miembros. La conducta manifiesta no se tiene en cuenta para definir la cultura.
Aspectos que hacen reflejar la cultura de
la empresa (ninguno es la esencia): comportamientos observados (lenguaje,
rituales), normas que se desarrollan en el grupo de trabajo, valores, filosofía
con respectos a sus empleados o clientes, reglas de juego, la distribución física de sus miembros.
Dentro de una empresa hay varios tipos de
cultura: una cultura directiva, cultura de grupos por disposición geográfica,
cultura de trabajadores entre otras. La cultura es aprendida, evoluciona con
nuevas experiencias, y puede ser cambiada si llega a entenderse la dinámica del
proceso de aprendizaje.
Niveles de cultura
Nivel 1 Producciones (artefactos y creaciones):
el nivel más visible de una cultura es el de sus producciones y creaciones que
viene dado por su entorno físico y social. Se puede observar el espacio físico,
la capacidad tecnológica del grupo, su arte, su lenguaje escrito y hablado y la
conducta expresa de sus miembros.
Nivel 2 Valores: Si una solución a un problema prospera y el
grupo percibe su éxito el valor pasa por un proceso de transformación
cognoscitiva hasta volverse creencia y ulteriormente presunción. Entonces se
van convirtiendo en creencias y presunciones para quedar desgajados de la
conciencia. Únicamente los valores que son útiles para la solución de los
problemas del grupo llegarán a convertirse en presunciones. Muchos valores son
también conscientes porque dictan la normativa moral por la que deben actuar
los individuos en ciertas situaciones, estos integran la ideología o filosofía
de la empresa y predecirán buena parte de la conducta que se puede observar en
el nivel de los artefactos. Pero si estos valores no están basados en un previo
aprendizaje cultural van a ser vistos como valores añadidos, es decir, que
pueden tener nada que ver con lo que la gente realmente haga en esas
situaciones. Ahora bien, cuando se analizan los valores es necesario distinguir
aquellos que son congruentes con las presunciones subyacentes y aquellos que
son solo aspiración para el futuro.
Nivel 3 Presunciones subyacentes básicas: cuando
la solución a un problema sirve repetidamente queda a la larga asentada. Lo que
al comienzo fue una hipótesis apoyada por un presentimiento o un valor, llega gradualmente
a ser entendida como una realidad. Si una presunción básica se encuentra
arraigada en un grupo, sus miembros considerarán inconcebible una conducta
basada en cualquier otra premisa. Por ejemplo, en una compañía de un país
capitalista no se concibe que pueda venderse un producto que genere pérdidas o
que no sea rentable.
Cambio y conflicto (Guiot)
Las estrategias de desarrollo tendentes a
mejorar o a preservar la posición de la organización en su medio ambiente son
variadas:
Expansión: permite reforzar la posición de
dependencia frente a la competencia. Esta estrategia puede concretarse bajo
diferentes formas: expansión del dominio de las actividades productivas (tendencia
monopolista), expansión hacia nuevos campos, etc. Los cambios estructurales
concomitantes son muy numerosos (aumento del tamaño de la org.,etc)
Renovación o modernización tecnológica: la
adopción de nuevas tecnologías implica una serie de elecciones estratégicas que
ejercen un impacto considerable en el desarrollo organizativo. Los cambios
estructurales varían según el tipo de tecnología que se aplique (reducción del
personal por la informática, etc.)
Flexibilidad de adaptación: son estrategias
tendentes a promover la adaptación de la organización a las condiciones
cambiantes del mercado. Hay una utilización más frecuente de sistemas de
información, técnicas de planificación, previsiones presupuestarias, etc. En
cuanto a los cambios estructurales para manejar cada vez más información hay
creación de nuevos roles en las organizaciones.
En innegable entonces que los directivos
influyen profundamente en el desarrollo de las organizaciones principalmente en
lo referente a la definición de objetivos globales y a la formulación de
elecciones estratégicas. Los directivos se basan en la percepción de los puntos
fuertes y débiles de las estructuras organizativas y de las condiciones
externas para elaborar la estrategia tendiente a la realización de los
objetivos globales.
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